职责交叉拖了旅游资源保护后腿

　　关于旅游资源保护管理,相关部门职责交叉且缺乏调节机制,分权体制问题突出,导致管理难以实施。建立科学完善的管理体制,才是保护管理旅游资源的重要措施。

　　最近,一个越野车队辗轧内蒙古锡林郭勒草原的网络视频引起舆论一片哗然。从视频内容来看,越野车在草原上快速转弯,所经之处,泥草飞溅。草地被碾出多条沟槽,植被遭严重破坏。

　　8月10日,北京洪坦汽车订制改装中心总经理李彬就此事录制道歉视频,对视频中涉及员工邵某予以开除,并称今后每年将在多伦县义务植树10亩以上。与邵某同行的4名越野车司机,迫于舆论压力,主动归案,接受罚款、恢复植被、公开道歉等处理。

　　随着旅游业的发展,旅游资源保护问题日益突出,立法、执法等问题也随之凸显。

　　有专家告诉《法制日报》记者,原国家旅游局于2007年9月4日发布的《旅游资源保护暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第22条规定,对于破坏旅游资源的行为,由资源所在地旅游行政管理部门对行为主体予以教育、批评、责令其停止违法行为,并根据法律、法规,协同有关部门作出相应处罚。不过,《暂行办法》条款过于简单,对破坏旅游资源行为的处罚也十分模糊。《暂行办法》作为部门规章,层级过低,建议有关部门加快制定旅游资源保护法。

　　旅游资源频遭破坏

　　景区环境日益下降

　　近年来,我国旅游业资源遭破坏、旅游区环境质量下降等问题日益突出。

　　2017年8月,一组名为“八达岭长城遭刻字”的照片在微博流传。有网友认为,刻字行为“既没礼貌也没素质”。更有网友要求,“必须重罚、依法追责”。

　　《法制日报》记者采访发现,长城遭刻字被曝光,已不是新鲜事。北京的慕田峪长城、八达岭长城等也出现刻字涂鸦者,其中不乏外籍游客。

　　早在1961年,八达岭长城被国务院列为全国首批重点文物保护单位；1982年,被国务院批准为国家重点风景名胜区；1987年,被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》。

　　八达岭长城景区工作人员称,由于游客量巨大,特别是在夏季旅游旺季,工作人员数量有限,难以发现所有游客的不文明行为。游客如发现有人毁坏城砖,可以向周围的工作人员、公安人员等反映情况,或者拨打投诉电话。

　　2018年8月,一个游客破坏丹霞地貌的炫耀视频引起关注。视频中共有4名游客,称“不是说踩一脚需60年恢复,我们不知道踩了多少脚”。在舆论压力下,4人最后主动向公安机关自首。

　　在丹霞地貌踩踏事件发生后几天,又有几名游客在甘肃文县天池景区内戏水游泳并发抖音炫耀,再次引爆舆论。

　　今年5月3日,山东临沂警方发布消息称,山东临沂一处景区一块上百万年才形成的“比翼鸟”钟乳石,遭3名游客暴力破坏。日前,掰断偷走百万年钟乳石的3名犯罪嫌疑人已全部到案。据景区总经理介绍,其中一只鸟的形状已经被全部破坏,“基本没有恢复的可能”。

　　贵州贵阳湿地公园管理处一名工作人员告诉《法制日报》记者,湿地公园直线长10多公里,面积大、战线长。尽管每天有60个保安24小时巡逻,但很少能当场抓住一些恶意破坏公共设施的行为。

　　游客的不文明行为,也让景区内的公共设施遭殃。

　　云南昆明一名景区管理中心负责人告诉《法制日报》记者,他们景区一年的维护费用是3000多万元,主要用于景区内设施维修和建筑修复。

　　业内人士认为,破坏旅游资源,不仅给景区带来了负效应,还阻碍了旅游业持续发展。

　　实施联动惩戒机制

　　全面保障文明出游

　　游客破坏旅游资源,将面临怎样的处罚?

　　《法制日报》记者查阅相关法律法规发现,根据《中华人民共和国文物保护法》相关条款,刻划、涂污或者损坏文物尚不严重的,或者损毁文物保护单位标志的,由公安机关或者文物所在单位给予警告,可以并处罚款。此外,治安管理处罚法规定,刻画、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的,处警告或者200元以下罚款；情节较重的,处5日以上10日以下拘留,并处200元以上500元以下罚款。

　　对于在长城上随意涂鸦刻字的行为,北京律师肖东平认为,由于这种行为比较普遍,且个案造成的影响较小,在认定是否给文物造成灭失、损毁时举证较难,因此处罚也比较困难。

　　对于破坏“比翼鸟”钟乳石的行为,有办案人员告诉《法制日报》记者,在目前的法律框架下,即便是10日拘留、500元罚款的顶格处罚,也有些隔靴搔痒。

　　近年来,旅游人数逐渐增多。据官方统计,2018年,我国旅游人数55.39亿人次,比上年同期增长10.8%；入出境旅游总人数2.91亿人次,同比增长7.8%。虽然目前大多数游客的文明素养普遍提升,但仍然有部分游客有不文明行为。

　　有专家认为,游客素质不够高,没有保护国家文物、爱护景区环境的意识,导致破坏旅游资源的行为频现。但不文明行为差别很大,有的需要法律强制手段,有的则需要道德引导,相关部门应该对不文明现象进行梳理分类,有针对性地进行处理。

　　2018年9月,文化和旅游部公布了一批旅游不文明行为记录,3名游客被列入“黑名单”。其中,河北游客王某、张某在马来西亚水上清真寺的矮墙上跳热舞,违反了当地宗教禁忌,引起当地社会不良反响,有损中国游客的文明形象；湖北游客彭某在大理市游玩的过程中用儿童玩具击伤红嘴鸥,造成严重的社会不良影响。根据相关规定,经旅游不文明行为记录评审委员会审定,3名游客纳入旅游不文明游客记录期限均为3年。

　　截至目前,共有35人被纳入旅游“黑名单”。游客不文明行为记录形成后,旅游主管部门要通报游客本人,提示其采取补救措施,挽回不良影响,必要时向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构通报。

　　接受《法制日报》记者采访的业内人士认为,旅游文明是一项系统工程,仅靠游客个人的文明出游不能造就文明气象,还需要景区和政府各相关部门监督,每一环都不能掉链子。

　　呼唤出台专门法律

　　有效保护旅游资源

　　《法制日报》记者查阅资料发现,历年来,世界旅游组织及国际教科文组织为保护旅游资源和环境,制定了一系列国际文件:《旅游权利议案》(1985)、《旅行者守则》(1985)、《海牙旅游宣言》(1989)、《保护世界文化和自然遗产公约》(1972)、《可持续旅游发展》(1995)、《可持续旅游发展行动规划》(1995)。这些文件为全世界保护旅游资源与环境提供了有效的法律依据,也促进了各国对旅游资源实施立法保护。

　　2013年10月1日起,《中华人民共和国旅游法》开始实施。旅游法作为旅游产业的高位阶法,提出了对旅游环境依法保护的原则和总体要求,对各旅游法规之间的衔接作出原则性规定,指导各地方法规的修订与完善。因此,很多人对旅游法在旅游资源的保护上寄予厚望。

　　不过,有专家告诉《法制日报》记者,旅游法全文共112条12000多字,涉及旅游设施、资源及旅游者三方面的环境保护规定总和约为7%,其中环保设施要求占1.8%,资源保护和游客行为规范分别为2.7%左右。然而,在旅游资源环境保护方面的规定,旅游法缺乏可操作的处罚条款,无法有效凸显环境保护在旅游发展中的重要地位。

　　据四川成都一景区负责人杨先生介绍,旅游法未明确执法主体,不够细化,管理起来有难度。遇到不文明的行为,他们只能制止。“无论是旅游法,还是治安管理处罚法,都没有说谁来处罚,损毁到什么程度处罚多少。”

　　由于我国专门针对旅游资源保护的法律尚未出台,目前执法的依据分别有《风景名胜区管理条例》、文物保护法及其实施细则、自然保护区条例、森林公园管理办法等单项旅游环境资源保护法。此外,在环境保护法、城市规划法、矿产资源法、森林法、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、水下文物保护管理条例、《地质遗迹保护管理规定》等法律法规中也有部分规定。

　　湖南省一位不愿透露姓名的旅游行政管理部门官员认为,上述法律法规,分别对应不同的管理部门。这些管理部门职责交叉并且缺乏调节机制,分权体制问题突出,使得管理难以实施。“事实上,建立科学完善的管理体制,才是保护管理旅游资源的重要措施。”

　　《风景名胜区管理条例》第44条明文规定:违反本条例的规定,在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的,由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施,处50元的罚款；刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的,按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚；构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　江西南昌一景区负责人告诉《法制日报》记者,对于一些当场被抓住现行的恶意破坏公共设施的行为,保安人员对其最重的处罚就是将破坏者送到当地派出所。“尽管故意损毁名胜古迹罪早已写入刑法,在理论上无论是造成名胜古迹严重损坏,还是造成恶劣影响的以及抗拒他人制止的,都达到了入罪的门槛。但在实际中,对于破坏景区的刑事追责,却形同虚设。”

　　一名游客因怀疑贵州龙洞景区景物是人工做成,竟用脚踢方式,将一根生长了上亿年的小石钟乳踢断,被监控全程记录。最终景区对这名游客仅处以500元罚款,行政拘留10日。前述那名在甘肃文县天池景区内游泳的游客,仅作出书面道歉和保证。

　　有专家对我国旅游资源保护进行了分析,认为存在的主要问题有以下几点:一是立法的滞后和不完善,主要表现在缺乏专门的旅游资源保护法,针对少数民族文化旅游、温泉旅游、生态旅游等专项旅游资源的保护方面存在立法空白；二是已有的法律法规存在交叉重叠,可操作性和技术性较差,而条块分割和多头管理,造成政策法规实施中权限不清、责任不明晰；三是处罚力度不够,人们破坏资源获取的利益远大于接受处罚的损失,导致法律本身无法起到保护资源的作用。