湖州试行自然资源资产离任审计两年间——“生态试卷”考出发展新思路

安吉环浙自行车赛上，选手们在最美公路上骑行。 安吉县委报道组供图

　　浙江在线1月16日讯（浙江在线见习记者 孙莉 记者 江帆 县委报道组 邓懿）去年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》，从2018年1月1日起，对领导干部离任算“生态账”成为经常性的审计项目。各级领导干部在任职期间，辖区内的山水林田湖草等实物量变动情况，以及生态有没有遭到破坏、环境有没有被严重污染等，都将接受审计。这标志着我国一项全新的审计制度正式建立。

　　早在2015年，湖州就开始了领导干部自然资源资产离任审计试点。截至目前，这项试点已经覆盖全市三县两区所有乡镇，并成功对36名党政主要领导干部开展了生态审计。

　　两年的探路，为生态审计这项新制度，摸索出了怎样的方法和经验？

　　转变发展理念

　　干部当起“守门员”

　　安吉县南，沿西苕溪而上，便是鄣吴镇。这里是全国最大的竹扇出产地，是日本、韩国最大的竹扇供应区，年产扇骨超过一亿把。然而，当地的制扇业曾粗放式发展多年，企业污水经过简单沉淀就向外排放，给生态环境造成巨大压力。

　　2013年起，鄣吴开启了大规模的制扇行业整治，但问题随之而来：家家户户处理自家污水，污染源不集中，污水处理量小而分散，且每家都需要投入几十万元，成本太高，经济效益和生态保护成了两难选择。时任鄣吴镇镇长的陈小龙坦言，“我们当时很矛盾”。

　　2015年，安吉县成为全国最早开展领导干部自然资源资产离任审计的试点地区之一。试点期间，安吉县以试点乡镇主要领导干部为审计对象，重点关注生态环境、资源保护、资源利用等群众最关注的领域，审计时间跨度为3年。

　　试点带来最直接的变化是：以前领导干部离任只算经济账，现在还要再多算一笔生态账。当生态环境、自然资源成了评价和考核干部的重要内容，实现保护与发展间的平衡，顺理成章地成了领导干部首先要考虑的问题。

　　作为首批试点乡镇之一，鄣吴镇的领导干部心里多了一杆秤。就是在这一年，鄣吴镇投资800多万元，建成污水集中处理厂区。3800平方米的厂区承担起了全镇38家制扇行业打磨、蒸煮、染色等涉污环节的生产，污水问题得到有效解决。“生态审计其实要求我们必须从生态视角审视自己的决策行为，重新度量走什么样的发展路径。”陈小龙说，这场考试是领导干部的必考科目，还必须拿高分。

　　更多的领导干部转变发展思路，学会重新审视眼前的发展是否会对生态环境产生负面影响、是否符合可持续发展观。2016年，湖州全市共否决了27个总投资额达21亿元的不符合环保要求的项目，资源节约集约水平得到提高。

　　生态审计的提出，要盘清领导干部任职期间的“环境账”，倒逼他们成为当地生态保护的“守门员”。

　　“上一任领导给我们留下了经济资源的同时，更给我们留下了宝贵的生态资源。我在离任章村镇党委书记前收到了审计报告，客观反映了我在任期间全镇自然资源保护、生态建设等情况。”孝丰镇党委书记戎露波说，“生态审计时刻提醒自己要坚持绿色发展理念，促进自然资源集约利用和生态环境安全。”

　　让一些干部没有想到的是，这本“环境账”能动真格，成为影响官员任职的“升迁簿”。

　　在鄣吴镇的任期内，时任镇长的陈小龙推动全镇污水集中处理、农村垃圾分类、餐厨垃圾资源化利用等，获得了当地百姓的一致好评，在自然资源资产离任审计中被考评为“好”。由于工作上的突出表现，陈小龙转任梅溪镇党委书记。相较于鄣吴镇而言，梅溪镇辖区大、人口多，是安吉的工业重镇，生态环境管理更具挑战性。

　　截至目前，安吉全县所涉审计的18位乡镇主要领导中, 鄣吴镇原党委书记陈旭华离任审计考评为“好”，现任安吉县委常委；另有3人转任重要部门一把手；也有乡镇的原党委书记因生态审计不合格被降职处理。

　　破除部门藩篱

　　联合审计“打配合”

　　生态审计涉及水利、国土、林业等诸多专业领域，操作复杂，究竟如何进行？

　　试点以来，湖州已经摸索建立了审计试点评价指标体系，确定了三大类20项具有代表性的指标，以量化指数为基础进行分等级评价。其中，森林覆盖率、水质达标率等资源保护方面的指标占权重50%，PM2.5浓度、公众满意度等生态环境方面的指标占30%，单位非农用水GDP等资源利用方面的指标占20%。在湖州市本级的评价体系之外，各地也根据地方特色作出了相应调整。例如，安吉就将美丽乡村创建、地质灾害点治理、生活垃圾处置、剿灭劣V类水、落实河长制等生态文明建设方面的专项行动落实情况纳入了审计内容。

　　为了能高效地统筹审计资源，湖州各职能部门相互配合，跨部门成立了审计组，一些专业的评价指标由各职能部门负责提供，增强了审计的效率。在2016年对孝丰镇的生态审计中，林业等职能部门先取得了该镇的资源数据, 通过叠加比对，发现某段在修的道路旁，卫星影像没有树，而林地征占用审批台账上也没有记录。于是，审计人员逐一到现场核实，发现孝丰镇某企业确实存在违规占用林地面积的情况。目前，湖州市审计局已经与市测绘院建立了长期合作机制，与国土、环保等职能部门建立了协作配合机制。

　　除了打破部门之间的藩篱，生态审计还需要跨越地域。去年，湖州市审计局的工作人员花了3个月时间走遍了辖区范围内的6个乡镇。日行两万步，上高山、下河道，成了工作的常态。好在理念和技术一直处于革新进步中。在去年的现场核查中，德清县首次运用了无人机航拍技术，动用科技手段更便捷地摸清家底。但目前，多数时候还需要审计人员使用实地抽样检测等最原始的方法，跋山涉水地求索真相。

　　离任审计虽然在试点过程中已取得了不少成效，但也存在诸多难处。

　　谈及现存的困难，湖州市审计局农业与资源环境审计处副处长张晓晖坦言，因为空气、水质等资源环境问题的潜伏性、长期性因素，在较短时间内，仅从某个乡镇一个点上很难判断其成因。比如，森林资源数据问题，目前国家规定10年普查一次，而生态审计则对比的是3年前后的数据，难以准确核实林木变动数据及存量。

　　另外，乡镇出现生态环境损害问题，尽管与属地干部履职行为有一定关联，但大多数是日常监管不到位，而对问题查处的执法权却在相应的职能部门。凡此种种难点，还有待通过完善资产负债表，推动生态审计科学化、常态化来解决。

　　“下一步，我们要创新技术方法、深化审计内容、完善评价体系，实现离任审计的常态化、规范化开展。”湖州市审计局负责人介绍，湖州将探索建立大数据下的审计模式，进一步推动审计成果的运用，促进领导干部践行新发展理念。