人民日报：丽水试水河权改革

碧水映山青的丽水市坑口村

游人徜徉在丽水市南溪河花滩　章建辉摄

　　“农村土地老早承包了，山林也可以承包到户，河道能不能试试‘包河到户’呢？”

　　始于这样一个朴素的想法，浙江省丽水市萌生了河权改革的念头。

　　浙江近年来力推治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水“五水共治”。治污水好比最粗的“大拇指”，黑臭河、垃圾河经过治理确实变清了，可如果“重建轻管”的状况不改，日子一长还是难免回潮。

　　地处浙西南的丽水市，地如其名，生态环境质量居全省第一，境内光是乡村河道就有近万条，这也让丽水在重拳治污过程中，首当其冲面对河道保洁和长效管理的难题。可“九山半水半分田”的丽水，GDP在全省各设区市中排倒数第二，财力并不宽裕。

　　“全乡120多公里河道，每年光保洁就得花20多万元，这钱从哪里挤出来？一想起来就‘压力山大’。”青田县章村乡乡长周晓峰说，以往乡村河道基本处于无管理经费、无管理人员、无管理制度的“三无”状态，章村乡全域保洁总共也就“人均标准15元”那点经费，哪怕全投河里也不够。

　　2014年8月，丽水选了山区特征明显的章村乡试点河权改革，将各村的河道打包承包；对流经几个村的河道，则以村为单位，分河段公开招标。把河道经营权像承包田、承包山一样分段承包出去，承包人有权在河道经营特色渔业、乡村休闲旅游，但也要负责河道的日常管护。

　　一如当年的土地承包、林权改革一样，河权改革不可能一帆风顺。由于每条河的资源状况、每个村的村民意愿不同，河权改革也没有“一招鲜”的妙招。前不久，记者三赴丽水踏访山区乡村河道，在一幅幅水清河畅、岸绿景美、鱼游蛙栖的画面里，找寻问题的答案。

　　“大家都有份，大家都不管”

　　以河养河，破题山区河道管理难

　　钓鱼发烧友徐定忠没想到，一开始纯粹是因为爱好垂钓才索性承包了一条乡下的小河养鱼。结果一年下来，“玩票”玩出了味，注册成立了农业专业合作社，还把承包的地盘从1个村、1条河扩张到6个乡镇的14个村、15条河，养殖水域加起来有65万多平方米。

　　事情还要从他的胞兄杜陈元讲起。杜陈元早些年在浙江丽水龙泉市民族宗教事务局任职时，联系八都镇署网村这个畲族村民占八成的偏远山村，帮村里争资金上项目。退二线后，还是常有村干部找上门：“老杜，你脑子活、心肠热，再帮村里想想门路吧。”

　　“山好水好人也好”，外地客人来过这个小山村，总把这句话挂嘴上。但山水再好，不想个好门路，也变不出真金白银。老杜琢磨，生态养殖、乡村旅游正当时，弟弟徐定忠总嘟囔找不到好地方钓鱼，“要不让我弟弟承包署网村的河道养鱼试试？”老杜提议。

　　“小石斑鱼最挑水质，水不清的地方养不好。承包河道养鱼，肯定得把河先清干净了。”署网村党支部书记雷雨法盘算着，承包这事对村里有好处。“说起来水是大家的，但原先‘大家都有份，大家都不管’，还得村里花钱、花精力。”河承包出去，就算是有了主，今后清理、管护归承包人负责，村里只负责监督。环境整好了，对村里搞旅游也是个促进。

　　村两委会议、村民代表会议一合计，“不用掏钱，就有人替我们把河管上，还给我们钱，何乐而不为呢？”去年10月，双方签下承包合同，村里把3.5公里的溪流承包给了徐定忠，承包期限定为30年。合同里写明：承包人有河道养殖的权利，也有卫生保洁的义务。其他“规矩”，像不许毒鱼、电鱼，不能往河里投饲料，小于一指宽的鱼捉了也要放回去，都白纸黑字写在里头。

　　沿着大山七绕八绕进了署网村，有桃源人家豁然开朗之感。一进村，就能看见飞檐翘角的古廊桥、清澈见底的小溪流，还有鹅卵石铺就的游步道。“想不到吧，你看村口这汪河塘，原先是全村最脏的地方，现在成了风景。”一位闲坐在桥上的老人说道。

　　村里这条小河，过去几十年都没清理过。有的村民习惯了垃圾往水里倒、死鸡死狗往里头扔，甚至连老人过世后不要的衣被也在河边烧。原先，走过河边都得捂牢鼻子。

　　去年，赶上当地开展“五水共治”，村里小河终于要治了。徐定忠承包后，爽快掏出3万多元，和村里人一起清河道、造河坝、修堤岸。他还特地花了8万多元从外地买回野生鱼苗，投放进小河。

　　承包整一年，当初投下去的小石斑鱼，从仔苗长大到了50克左右。徐定忠平时得空就爱沿着小河来回走，看着一群群小石斑鱼往激流处游。他干得如鱼得水，注册成立了“得水濒危野生鱼专业合作社”。最近，已有几家外地单位找来，说有多少鱼，他们都要了。估计再有一年，就能有鱼上市，看到可观效益。

　　同样喜欢在河边看鱼苗一天天长大的，还有村支书雷雨法。他说，现在村里小河有两位村民专门负责，白天保洁、夜里巡逻，合作社管他们每人每月1500元的工资，钱和人都不用村里发愁，“看来承包这步棋是走对了。”

　　村容美了，乡村旅游也越来越旺，新建的户外拓展训练基地，今年夏天已经搞了好几拨夏令营，有些外地来的孩子一住就是五六天。雷雨法说，全村容纳300人住宿、1000人吃饭不成问题，今年已经接待了7万多名游客。

　　丽水逐步摸索出了一套“政府调研和动员、召开村两委会议、召开村民代表会议、公开报名和招标、中标公示和签订合同、后续管理”的承包流程。通过承包这种市场化的办法，政府不但不用再出钱请人保洁河道，还可以开发河道资源的潜在价值。像署网村这样不起眼的小山村，靠河权改革已经开始进入以河养河的良性循环，这让境内拥有近万条乡村河道的丽水市，对如何破题山区河道长效管理，心里有了谱。

　　在丽水市水利局局长徐为民看来，探索河权改革，就是要改改以往河道“重建轻管”的状况，让面广量大的乡村河道“有人管、管得起、管得好”。乡村山区小溪小河这些“毛细血管”清了、畅了、美了，整个流域水系的治理自然也就“活”了。

　　回乡小老板嗅出村里小河商机

　　依河致富，河道承包才能走得远

　　“包河到户”，河道所有权、管理权、经营权分离，在外办厂多年的王福庭去年清明回老家青田县章村乡吴村扫墓，见多识广的他不禁琢磨上了这些新词，由此成为河权改革最早的承包人之一。告别了自己经营十几年的模具厂，重回故乡，卷起裤腿，一头扎到河边工地，一忙活就是一年多。

　　“从小一起玩到大的伙伴，有在外办厂的，有开小宾馆小超市的，回村里大家碰面聊天时感叹，人家乡村旅游搞得那么好，论条件我们村也不差，可以试试。”大伙儿商量，要做就规规矩矩地做，合伙成立个公司来开发旅游。王福庭实在肯干，被大家推出来牵头。

　　就这样，15个股东入股的君旺农业开发有限公司，承包了村里3公里的河道，准备好好干一番，把吴村当作一个整体景点推出去。

　　如今，沿着吴村河岸的防洪堤一路徜徉，清澈见底的河水倒映着青山翠竹。只有从河边观水亭里几幅展板照片上，才能看到原先河道杂草丛生、乱石成堆的旧模样。

　　河边竖着一块“承包河段公示牌”，“承包人”一栏写着王福庭的名字。这几天，他正在河边工地盯进度。以前村里避火用的小水塘里陈年垃圾成堆，现在要彻底清掉，改造成景观鱼塘。边角空地也利用上，添置锻炼器材，变成健身场。不远处，刚整饬好的休闲观光采摘园，已种下了蓝莓、红心猕猴桃。

　　今年5月，村里头回办起“休闲钓鱼节”。五色的遮阳伞、各式的钓鱼椅沿河两岸排开，各地闻讯而来的100多名钓鱼爱好者，过足了溪钓的瘾，大赞溪水的清。6月，村里开了“美丽乡村”运动会，一下来了600多位客人，沿着河岸比长跑、赛自行车。

　　“村里还从来没有过这么大的动静，多少年了都在盼着这一天。”同村一位老党员感慨不已。王福庭请老人给新建的观水亭起个名字。老人说，就叫“圆梦亭”吧。

　　既然成立了公司，投入产出也得算算账。3年12万元的承包费，加上河道整治、景观和配套设施建设、民宿改造，目前已投入200多万元，都是公司股东筹钱凑拢来的，而旅游收入才刚刚开了个头，只够维持日常开销。“我们都不是大老板，投进去的是自己的辛苦钱。”王福庭说得实在，“现在还谈不上收益，我们想着先把环境弄漂亮点、设施弄完善点，将来才能留住客人。乡村旅游搞好了，对村里人、对股东们才有个交代。”

　　群众得实惠、承包人有回报，河权改革才能走得远。政府部门不指望从承包改革中赚钱，放在第一位的是生态效益；而对承包主体、河道所在的乡村来说，希望依河致富，也是题中应有之义。

　　丽水市河道管理所所长陈国平是个脚底沾泥的“老水利”，在他看来，如果要在更大范围推广河权改革，关键是如何在保护河道的同时，让承包者找到盈利点。针对山区小河道的特点，水利部门送去石蛙苗、鱼苗和养殖技术，引导当地搞一些既卖得出价钱、又适宜天然环境的项目。

　　为了调动村民积极性、提高村民认可度，有的地方还将承包收益反哺村民，利益共享。署网村去年拿到3万元的承包款后，村里再补上1万多元，按户籍人口均分，给每位村民上了一份医疗保险。徐定忠的得水濒危野生鱼专业合作社主动提出，把10%的股份无偿转给村里，今后有了收益每年分红。

　　河权改革带来碧水映村。不仅水环境在变，村庄面貌在变，农村经济发展在变，村民的观念意识也在变。

　　吴村50多岁的村民王建庭在村里修河堤的工地上转悠，看见有砌石块、栽树苗的活，赶紧搭把手。他有点不好意思地说，以前随手往河里扔垃圾，也没觉得不好，“现在不一样了，河弄清爽了，环境漂亮了，大家的腰包才能鼓起来”。

　　“原先没人管，承包有人争”

　　河道确权，还有很长的路

　　本来是好事，差点惹出祸。章村乡的新民、上寮、吴村这三个村，被一条章村港河串起来。因为河道承包划界不清，相邻的村子争执不下，打架打得惊动了110。

　　新民村是几个自然村并成的大村，村里河道也长，早在2014年8月，就有村民想承包河道养鱼，但村里有人不干了，“河道历来都由村民自行管理，如果承包到户，不是变成私人所有了吗？”

　　去年，下游的吴村先一步搞了河道承包，新民村这边便炸开了锅，认为有20多米的一段河道被吴村划过去了，“子孙后代的东西被人家分走，那是要被后人骂的。”村里有的老人急了，把在外打工的儿子叫回来协调这事。后来两村村民交涉，一个说要管到下游去，一个说上游也归自己，说得火了动起手来，差点变成打群架。

　　乡里试着调解，查档案资料、请水利专家、走访村里老人，还是没能找到河道划界的权威依据。协调会开过好几次，把双方村民叫到一起坐下来商量也有好几轮，都谈不出结果。新民村河道承包的事，就这么歇了火，一搁一年多。

　　直到最近，眼看其他村河道承包有了效益，新民村的村民坐不住了，“人家分红都拿到手了，我们还在争界线。”乡里瞅准契机，专门成立问题处理小组，分头做村民思想工作。这次村民听进去了：承包跟传统的行政划界不一样，只涉及承包经营权，不改变所有权。

　　今年9月底，三个村终于对河道划界达成一致。新民村立马启动河道承包程序，“三步并作两步走”。叶志军、汤国祖两位村民以1万元的年租金，竞得了河道经营权。叶志军信心十足：“好好经营河道，越早承包越早见效益。”

　　流动的水要划清界线，实非易事。特别是多年来从未有过经济效益的乡村河道，如今有钱可赚，出现“原先没人管，承包有人争”的情况也可想而知。章村乡副乡长廖宝坤觉得，要化解这样的矛盾，非常考验智慧。若要推行河权承包，“疙瘩”非解不可。

　　像毗邻而处的吴村、章村，历来对两村中间一段近30米河道的归属有争议。当初为了尽快推动河权承包，两个村在承包合同里只是大致划了分界位置。有争议的这段河，两边村民都认为自己有份。吴村的承包人碰到来这段河钓鱼的章村村民，劝阻过几次，从口角到打架，从几位村民间的冲突扩展到两村村民的情绪对立，怨气越结越大。

　　摩擦直接影响到了渔业效益，两个村的承包人都坐不住了，到乡里搬救兵。廖宝坤和乡干部光是调解打架纠纷，就耗了一个多月。后来他们想到一招：两个村各让一步，将那段河道“纠纷区”建成一个“保护区”，双方都不能在这里抓鱼。现在，“野生溪鱼原种保护区”的牌子在河段两头各立一块，两个村都遵守约定，既保护了鱼，也化解了纠纷。廖宝坤为这事悬了许久的心总算放下。

　　接下来，乡里准备和水利部门一起，给承包人发一张捕鱼证，让渔业经营开发有个合理合法的凭证。捕鱼证已做好样证，很快就会发到承包人手里。

　　“今后，河道资源的资产化改革要继续往前推，河权确权的步子得跟上。”河海大学公共管理学院教授黄健元曾在丽水做过河权改革相关课题的调研。他认为，在河道资源经营权属的确定上，由于目前并没有相关法律法规给予明确规定，相对于农村土地经营权的确定性，目前山区性河道资源经营权的归属模糊，缺乏边界确定机制。

　　黄健元说，应创新河道资源经营管理机制，实现河道资源的所有权、管理权和经营权分离并确权是前提。明确了权利与义务，理顺承包经营权权属关系，能够规避河道资源权属纠纷的发生。河权确权明确了，承包人的权利和义务也更明确，比如河道保洁、清理，是谁的责任就是谁的，不能再互相推诿。“为了推动这一改革，应尽快通过颁发管理权证明确河道资源管理权。”

　　章村乡每段承包河道旁，都立着一块蓝底色的告示牌，上面写着承包人姓名、承包范围、承包期限和租金。“不得在河道及河道两侧乱搭乱建，不得出现非法采砂等违规违法行为”“严禁毒鱼、炸鱼、电鱼等非法捕鱼行为”“不得影响农业灌溉和防洪抗旱”等承包人的职责，都写得一清二楚。承包人一旦违约会被没收保证金，严重违约的则中止或终止承包合同，移交有关部门处置。

　　“不值钱”的河怎么办

　　不妨“靓女先嫁”，有望全面开花

　　谁能当好河道的承包人？丽水河权承包开展得早的地方有个共识，承包给能人、强人、好人比较妥当。

　　河权改革具体采取哪种模式？事先没有设框框，而是因村制宜，边改边摸索。像试点的章村乡，在承包推进过程中，渐渐形成了村民承包、集体组织承包、股份合作制承包等不同模式。

　　黄肚村，3/4的村民在外，村里留守老人多。村老年协会竞标承包了河道，经营收入正好拿来补贴“幸福食堂”，村里70岁以上的老人都可以在这里免费用餐。老年人空闲时间多、说话有分量，平时河道保洁巡逻没问题，但经营开发河道就非常吃力。

　　去年10月，南非华侨汤良贵回到家乡，看着治理后的黄肚村河动了心。协商后，河道经营管理权由他转包，每年再给“幸福食堂”补贴4万元。现在，河里先后投下几十万尾田鱼苗，汤良贵投资的民宿、生态垂钓中心也正在筹建。

　　颜宅村有18公里河道，资源状况不错，不少村民跃跃欲试。村里一商议，干脆由村党支部书记牵头，注册成立专业合作社，30多个村民按每股2000元入股。村里还流转了50多亩水田，套养田鱼、田螺，既经营了水，又经营了田。平时，河道管护大家轮流负责，今后有了收益，也按出资比例分红。

　　先行试点的章村乡，已经在12个建制村、总长105公里的23条河道实现了河权改革全流域全覆盖。承包改革后，每公里河道年均增收6000元，村集体每年因此增收8万元，带动村民每年增收20万元，节省下保洁经费、渔业巡逻管理费10万多元。

　　承包河道并非都是成功经营的案例，章村村最初一个承包人就干不下去了。按理说，河道有了承包人，其他村民就不能再在这里随意钓鱼，可有的村民还是改不了习惯，“又不做电鱼、毒鱼这些违法的事，只不过钓个鱼、网个虾，从来都这样，有什么关系。”野生小鱼长得很快，可来钓鱼的人也越来越多。承包人根本管不住，眼瞅着经营费用回不了本，5万元的年租金也拖着没交。

　　这个当口，祖籍章村的华侨孙旭君提出愿意接手。新承包人一来就垫付了50万元，给村里建亲水平台、拦水坝，还承诺将30%的盈利返给村集体，用于基础设施建设。孙旭君发动亲友，挨家挨户给村里人做工作。有村民说：“你承包不为赚钱、光投入，我们看在眼里，没话讲。”有个小伙子当场就把鱼竿折断一扔：“村规民约都写了这一条，以后我们不会再去承包河段钓鱼了。”

　　丽水市河道管理所所长陈国平注意到，河权改革试点，最容易推开的是大小适中、水质适宜养殖的山区河道。“承包人光是靠捕鱼卖鱼的收入，就能负担河道保洁管护费用，还有所盈余，仅从渔业收入中就能较快获得回报。”如果是太大或者太小的河，承包人就要掂量掂量了。至于一些地势较高、几乎不见水的荒沟，更是乏人问津。

　　丽水河权改革按照“先易后难，先支流后主道”的思路，最初从那些经营开发价值较高的河段先开始，承包招标时难免“靓女先嫁”。那么，开发条件不好、“不值钱”或短期内难以变现获益的河道怎么办？

　　当地水利部门认为，从长远来看，这项改革深入推广有望全面开花。即使表面上看起来经营开发困难的河道，不管水多水少、鱼多鱼少，只要把资源经营权等责权利“绑”在一起，明确落实到村、到户、到人，也有可能激发群众智慧和创业热情，把河道管护好、经营好。

　　丽水原本计划今年选2个乡镇做试点，在10条试点河段稳妥推进经营权承包改革。而实际上，这项改革推行的速度比计划要快得多。

　　最近两个月，记者三次前往丽水采访，每次笔记本上的统计数字都在刷新。截至10月中旬，丽水已有92条河道进行了河权改革，所辖9个县市区均已推开。《丽水市河道资源管理改革实施办法》正在制定之中，丽水计划再用两年时间，在全市60%的中小河流中推行河道经营管理权承包；到2020年，全市中小河流有望全面推行河权到户改革。