让数据驱动治理转型——浙江“最多跑一次”改革调查②

　　浙江在线1月3日讯（浙江在线记者 邓崴 金春华 翁浩浩 刘乐平）1月2日，庆元县江根乡水寨村，村便民服务中心工作人员叶学勇拿着一份名单，上门给村民办养老保险、老年人优待证、残疾证……不少村民自己都还没想到要办的事，叶学勇都先列出来了。

　　水寨村是我省最偏远的行政村之一，距离乡政府有4.2公里山路，群众跑一趟乡里不方便。叶学勇通过该乡便民服务平台的大数据分析，提前列出村民可以办理的事项，主动把相关信息通过手机、身份证读卡器等终端上传至后台，让村民在家门口办事。这些信息随着光缆翻山越岭，瞬间到达86公里外的庆元县城、173公里外的丽水市，直至424公里外的省城杭州，汇入县、市、省三级数据管理中心平台，成为今后支撑党委、政府决策和治理的数据资源。

　　以大数据、云计算、移动互联网等为代表的新一代信息技术迅速发展，为政府治理创新提供了新技术、新手段、新方法。正如习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时所强调的，要运用大数据提升国家治理现代化水平。

　　浙江正抓住机遇，以“最多跑一次”改革为抓手，打破信息孤岛、实现数据共享，加快推进政府治理数字化转型，方便群众和企业办事，践行以人民为中心的发展思想。

　　这是一次内涵丰富、影响深远的变革。通过强化“互联网+政务服务”，浙江已初步形成“用数据决策、用数据管理、用数据服务”的公共管理与服务机制，有力推动了治理体系和治理能力的现代化。

　　推行“互联网+政务”

　　让数据多跑路 让百姓少跑腿

　　党的十九大报告指出，要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。习近平总书记明确要求，要坚持以人民为中心的发展思想，推进“互联网+教育”“互联网+医疗”“互联网+文化”等，让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。

　　随着经济社会快速发展，人民日益增长的美好生活需要对政务服务提出了多元化、综合性、高质量的新要求，以往靠单部门、多条线“九龙治水”的治理模式正面临越来越多的挑战，这也是“最多跑一次”改革要破解的难题。

　　要让百姓少跑腿、数据多跑路，真正实现“最多跑一次”，就要借助“互联网+”。“最多跑一次”改革一年多来，诸暨市公共服务中心党工委书记徐亚萍对此深有体会。

　　“一开始，我们先做‘物理整合’，把机构、平台和规章制度整合起来，变群众跑为工作人员跑。”徐亚萍说，比如不动产登记，一开始把国土、房产、税务3个部门安排到一起办公，跑3个窗口变成跑1个窗口，群众只要跑一次。但当时部门之间信息系统没打通，还需3份材料。让群众自行提供太麻烦，让工作人员代为复印、递送，又很占人手。“我们感觉到，要真正解决问题，还是要让数据代替人‘跑’、变线下跑为线上‘跑’。”

　　浙江部署“最多跑一次”改革之初，就将旨在实现部门间规章制度对接和流程整合的“一窗受理、集成服务”作为改革的主抓手，要求材料精简、标准明确、流程优化、联合审批、业务协同，以此倒逼投资审批、市场准入、便民服务等一系列改革。

　　各地通过推进“多审合一”“多测合一”“多评合一”“多证合一”“证照联办”等，从制度层面推动“流程优化、业务协同”。信息共享的问题也随之凸显。各地、各部门普遍反映，信息共享度低成为制约“最多跑一次”改革深化的一大瓶颈。

　　加快信息系统互联互通和数据共享，运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术进一步实现“流程优化、业务协同”，成为浙江推动“最多跑一次”改革不断深入的“数字引擎”。

　　浙江政务服务网在全国开“互联网+政务”的先河，成为最早按全省一体化理念打造的在线公共服务平台，让群众实现了网上办事。据省数据管理中心相关负责人介绍，网站目前注册用户达1200多万，后台工作人员账号超10万。由于为公众提供综合性、一站式政务服务，被誉为“政务淘宝”，并被国务院办公厅等列为改革试点。

　　省政府办公厅相关负责人说，一年多来，浙江着力解决了公共数据和电子政务领域存在的基础设施条块割裂、网络互联互通不畅、业务系统缺乏协同等问题，各地各部门牢固树立“大数据思维”，以强烈的改革共同体意识，深入推进“最多跑一次”改革事项数据共享和网上办事，实现了让百姓少跑腿、数据多跑路。

　　2017年12月，中央网信办联合五部门在浙江等8个省（自治区、直辖市）开展国家电子政务综合试点，这又将为浙江全面深化政务大数据共享开放与优化运用带来新的机遇。

　　系统设计、协同推进

　　攻克“关键短板”

　　实现重点突破

　　习近平总书记多次强调，要注重改革的系统性、整体性、协同性。这也是指导浙江推进“最多跑一次”改革的方法论。

　　省数据管理中心主任陈新忠介绍，“最多跑一次”改革是一个系统工程，要讲究方法论，运用系统思维，找到制约改革的关键短板，实现重点突破。“信息孤岛”就是其中一项“关键短板”。

　　“最多跑一次”改革之初，浙江下发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，对数据共享这项工作做了详细部署。省政府为此四次召开专题会议，要求在打破“信息孤岛”上取得实质性突破。

　　现实中，制约数据共享的因素主要来自两方面：一是涉及一些部门和单位的利益，二是各部门信息系统差异很大，实现数据共享技术上有很大难度。在省委、省政府的强力推动下，第一个问题解决很快，各部门、单位统一了思想，但技术方面的难题一直难以突破。

　　2017年11月22日，省数据管理中心把省级有关部门、开发公司和阿里巴巴团队请到一起进行集中攻关。26个厅局“闭关”一个月，针对省级与群众办事最密切的100个事项这一突破点，集中攻坚，按照统一标准，逐项逐条改格式、改接口、改系统，70多亿条数据汇入统一的数据仓，实现共通共享共用。省级部门间数据共享比例，从之前的不足4%提高到83%，群众办理100个高频事项所需要提交的证照材料将减少七成，不少事项仅凭一张身份证就能办理。

　　2017年12月14日，省政府召开“打破信息孤岛、实现数据共享，推进‘最多跑一次’改革”第四次专题会议。省委副书记、省长袁家军强调，要遵循规律、把握方法，按照倒计时要求，进一步细化任务书、时间表，集中力量、全力攻关，坚决打赢“打破信息孤岛”攻坚战。

　　在这次会上，与会代表进一步学习了一个新概念——“V字”系统。“省领导给大家上了一堂‘V字’系统工程模型和数据共享顶层设计的现场辅导课。”一名与会者说。

　　“V字”系统是一种经典的系统开发模型。每一个办事事项都完成了“V字”，就意味着在“一窗受理”和数据共享条件下实现了“最多跑一次”。在应用到“最多跑一次”中，本质是政府工作流程再梳理、再简化、再优化。

　　“数据共享过程中，我们面对的是上千个系统、海量的数据。每个数据、数据的接口都对应不同部门。我们按照‘V字’系统要求，系统定义阶段每一步，部门‘一把手’和有关责任人员都要签字，通过文档确认，切实将责任落到实处。”陈新忠说。

　　不谋全局者，不足谋一域。“最多跑一次”改革，几乎涉及政府权力运行的方方面面，牵一发而动全身，同样需要运用系统思维，协同推进其他配套改革，形成多点突破。

　　“数据共享，共享的主要就是电子文件、电子证照、电子签名、电子档案。它们是否像纸质材料一样具有法律效力？这直接影响到网上办事的深度和广度，影响到‘最多跑一次’的实现。”省法制办负责人介绍，为此，浙江在国内率先出台首个省级公共数据和电子政务管理办法——《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，对公共数据和电子政务规划与建设、管理与应用、安全与保障等方面作出相应规范。这个办法为电子签名、电子印章、电子文件归档等作了一系列规定，同时对公共数据和电子政务主管部门、相关工作人员发生违法行为该如何处置等作了规范。

　　数据共享离不开标准化。标准也是现代政府治理的核心要素。浙江抓住作为全国唯一的国家标准化综合改革试点省的机遇，以“互联网+行政审批+标准化”为手段，推动“最多跑一次”改革深化，为全国“放管服”改革提供了借鉴。

　　2017年初，全国首个“最多跑一次”省级地方标准——《政务办事“最多跑一次”工作规范》出台，为我省政务标准化和规范化提供了依据。

　　2017年11月30日，省质监局发布《法人库数据规范》，并对《政务服务网电子文件归档数据规范》进行公示。这两个省级地方标准是数据共享的基础性规范，构建起浙江“最多跑一次”改革标准化体系的初步基础。

　　进一步发挥体制机制优势。继省数据管理中心成立之后，杭州、义乌等地相继成立大数据资源管理部门，推进信息资源整合开放和大数据产业发展。杭州市数据资源管理局的成立理顺了协调机制，整合了信息资源，推进了数据共享应用服务，推动当地建立大数据决策机制。截至2017年11月29日，该局已累计归集59个部门230.35亿条信息，完成359项数据接口开发。

　　大数据共建共享共用

　　让群众从“少跑腿”

　　到“少操心”

　　浙江以提高群众获得感和满意度为目标，在“打破信息孤岛”、实现数据共建共享共用方面不断进行探索，以“最多跑一次”改革撬动公共服务体制改革。

　　基于浙江政务服务网推进公共数据汇聚，以业务流带动数据流，是浙江政务大数据建设的一个鲜明特色。目前，全省已建成省市县一体化公共数据交换共享平台，公布两批《省级公共数据共享清单》，向政府机关开放57个省级单位、3600 余个公共数据项的共享权限。

　　与此同时，浙江政务服务网还开辟“数据开放”板块，向社会公众集中开放68个省级单位和杭州市等行政机关的650项数据类目，推出电子证照、档案数据、空间地理、信用信息等专题应用。目前，我省个人综合库、法人综合库、信用信息库的数据量已超过60亿条，电子证照库已归集31本常用证照数据。全省各级已有504个单位向省数据管理中心调用数据。

　　数据归集共享的“无条件归集，有条件使用”原则普遍推行。杭州市数据资源管理局数据资源处处长齐同军说，这一原则推动部门积极转变理念，主动参与，“以前要数据得找部门分管领导，现在一发单子数据就来了。”

　　数据共享使得减事项、减次数、减材料、减时间等工作不断推进。衢州市行政服务中心负责人以公积金贷款业务办理为例介绍，以前办该项业务需要去7个部门、跑10趟，至少5天时间，现在只要带上身份证和购房合同，就能“一站式、无证明办理”。衢州的这一经验已被住建部向全国推广。

　　大数据共建共享共用，打破了传统以部门为视角的办事模式。以自然人全生命周期为视角的“一证通办一生事”正成为现实。原来分散在各级各部门，每个人的生育、就学、就业、婚姻、养老等各个阶段所涉及的审批服务事项被梳理整合，包含了人社、民政、公安、不动产、公积金等10余个部门的250余项事项。市民凭一张身份证，就能办理从出生至死亡的绝大部分涉民事项，无须提供其他证明材料。

　　办民宿、开超市、开餐馆……原来都要去多个部门办理，如今可在统一信息平台“一体化”审批，实现一件事情“最多跑一次”。据悉，省市县最近一次三级联动对全省所有“最多跑一次”事项进行梳理后，平均每个办事子项合集精简材料3个，办理时间平均又压缩了5天。

　　借助一张网承载的共享数据，“最多跑一次”的很多事项实现“就近跑一次”甚至“跑零次”。

　　在全省不少地方，24小时服务的政务服务设备布点到街道社区、闹市街头。在桐庐县行政服务中心24小时自助服务厅，只要机器读取身份证或市民卡，市民即可自助办理百余事项。

　　多地实现“同城通办”。借助基层治理“四个平台”中的便民服务平台，金华花园村村民办理164项审批和服务事项都不必出村。

　　衢州以“零跑腿”为目标，实现网上办事全流程大闭环。目前已有7个部门25个事项可全程网上办理，全市“零跑腿”事项总数增至100多项。

　　“要不断提高群众满意度，就要事事想在群众前面，不但让他们‘少跑腿’，还要让他们‘少操心’。”杭州市编制办有关负责人说。

　　越来越多的个人数据共享，信息安全如何保证？浙江从制定法律法规、完善管理制度、提升技术手段等多层面、多维度保障信息安全。杭州市数据资源局有关负责人举例说，为确保公民、法人数据安全，他们不但对数据读取权限进行严格限定，而且对访问频次等网络行为实时监测，一有异常马上就能发现。

　　2017年12月19日，国内首个数据安全规划——《杭州市数据安全保障体系规划（2018-2020）》通过专家评审。这个规划提出，对市数据资源局、各级电子政务管理部门、各政务部门单位这三级管理机构，全面落实政务数据安全责任制。

　　治理更精细更高效

　　全面推进政府

　　数字化转型

　　“最多跑一次”改革推动下，“互联网+政务”、云计算决策、大数据治理等溢出效应不断扩大。

　　政务服务领域的二次开发成为常态，政务服务走向精细化、人性化、个性化服务。

　　杭州市不动产登记服务中心开发了微信导航功能，群众可实时查询市区内10个办事网点的排队情况，选择空闲网点前往办理。

　　宁海县建立虚拟大厅会商会审视频工作站，对投资项目、商事登记等热门事项，企业群众进入虚拟大厅，视频连接后就能得到窗口人员的远程指导，并传送资料进行预审批甚至在线面对面审批。

　　基于大数据的“智慧政府”使得治理决策更科学、服务更精细、监管更有效。

　　杭州依托“城市数据大脑”对交通状况进行分析决策，试点区域通行时间减少15.3%。在主城区，“城市数据大脑”日均事件报警500次以上，准确率达92%；在萧山，120救护车到达现场时间缩短50%……

　　大数据成为打假利器。随着首个国家级电子商务领域执法打假中心——全国电子商务产品质量大数据应用中心落户杭州，身份信息、企业信息、产品信息、服务信息……所有网络行为都被记录，随时比对共享，全程监控，大大提高了打假效率。

　　小到窨井盖丢失，大到农居危房人员转移，通过实时监控和网格员上报信息，都能得到迅速、精准的处置。这一转变基于我省基层治理体系“四个平台”，可以24小时实时掌握重要点面情况，第一时间发现、受理、处置，切实解决了事发在基层与处置权在上面的这对矛盾。截至2017年12月12日，全省基层治理综合信息系统已在线处置各类事件超过200万件。“这要求我们学会利用大数据分析，工作在前、谋划在先。”龙泉市住龙镇党委书记戴积光这句话说出了很多基层领导干部的心声。

　　浙江大学公共管理学院副教授高翔认为，大数据、人工智能等植入政府治理后，政府可以更好发挥“互联网+”政务服务的技术手段优势，既能更为高效、便捷地提供公共服务，也能更为全面、精准地监管市场运行。更重要的是，大数据也能助力公共政策制定，提高资源配置效率。但她也提醒，隐私保护和政务公开，是信息政策的一体两面。

　　“最多跑一次”改革还是权力运行方式的革命。在减权限权的基础上，实行权力运行后台化管理，实现规范权力、制约权力、监督权力，推进了责任政府和廉洁政府建设，使得政务服务有了更全面的监督。富阳区行政服务中心，每个审批环节都要在网上“留痕”，窗口工作人员可通过统计监察，对整个项目进行全程跟踪督办。据统计，群众对富阳区行政服务中心的满意度达到99.98%。中心副主任洪华说，行政服务中心如今已成为政务服务第三方监管机构，这是改革赋予的一项全新职能。

　　通过打破“信息孤岛”、实现数据共享，浙江对权力怎样优化运行、部门间如何强化协同有了更全面、更深入的探索和思考，也为下一步深化机构和行政体制改革积累了经验。